Apparus dans le paysage de la gouvernance intercommunale depuis près de 20 ans les Conseils de développement restent encore des objets participatifs en devenir. Mais c’est ce qui fait leur singularité et leur force. Ni vraiment institutionnels, ni tout à fait informels, ces instances de participation à l’échelle intercommunale construisent un positionnement original et contribuent à l’émergence de nouvelles formes de démocratie territoriale. A ce titre, leur rôle dans des intercommunalités de plus en plus larges se trouve aujourd’hui conforté pour contribuer à construire, avec les habitants, de nouvelles appartenances locales.

Vingt ans de construction juridique

C’est la loi d’orientation de juin 1999 pour l’aménagement et le développement durable du territoire, dite loi Voynet, qui a créé, dans son article 25, le Conseil de développement.

Composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs, cette nouvelle instance a institué un partenariat avec la société civile dans l’élaboration et le suivi des projets de territoires des communautés d’agglomération, communautés urbaines et des Pays. Inspirée par des expériences comme celle du Pays Basque ou du Pays de Puisaye-Forterre, la loi était peu directive, ne fixant pas la composition et indiquant que le “Conseil s’organise librement”. Ce que certains ont pu qualifier de flou juridique a constitué en fait un puissant levier de création pour des Conseils de développement divers et variés, fondés d’abord sur les caractéristiques propres des territoires.

Avec la loi de janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM) les Conseils de développement deviennent obligatoires dans les nouvelles Métropoles et les Pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (qui succèdent aux anciens Pays). Avec la loi d’août 2015 portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République (Loi NOTRe) l’obligation est étendue à tous les EPCI à fiscalité propre (Établissements Publics de coopération intercommunale) de plus de 20 000 habitants.

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Cette construction est parachevée par la loi de janvier 2017 relative à l’égalité et la citoyenneté, laquelle contraint les Conseils de développement à la parité et à la diversité des classes d’âge.

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Un rapport d’activité du Conseil de développement est désormais obligatoire avec une présentation devant l’instance délibérante de l’intercommunalité, suivie d’un débat.

Au fil des textes, le Conseil de développement oscille ainsi entre l’institution et l’innovation. Institution parce que la référence est souvent faite aux Conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux, et innovation parce qu’il s’agit de construire progressivement le premier grand outil participatif à l’échelle intercommunale.

Cette lente “maturation” juridique a permis l’apparition de Conseils de développement dans l’ensemble du territoire français. Ils présentent des caractères très hétérogènes mais leur fonctionnement s’appuie sur

trois grands principes partagés :
  • La règle de la libre organisation
  • le lien étroit avec l’évolution des coopérations entre territoires
  • le bénévolat de la participation citoyenne

 

Des réalités très diverses

Sur cette base juridique souple, les Conseils de développement occupent des positionnements très variés, lesquels correspondent le plus souvent à l’état des relations politiques, économiques et sociales dans les territoires concernés. Les Conseils sont ainsi très nombreux dans le Grand Ouest Français, suivant une tradition de construction intercommunale qui a façonné ces territoires. Leur implantation est plus lente dans le Sud-Est quand les rapports politiques et sociaux sont plus tendus.

Leur organisation va de la forme traditionnelle de la représentation à l’ouverture la plus large. Certains Conseils sont ouverts à une participation de citoyens volontaires, engagés à titre personnel dans le débat public, d’autres privilégient la représentation plus classique du paysage économique, social, associatif, culturel, sportif. Ils sont pour la plupart informels, sans personnalité juridique propre mais quelques-uns sont constitués sous forme d’association, essentiellement dans les Pôles d’équilibre territoriaux et ruraux(ex Pays).

Cette variété confère aux Conseils une capacité à s’adapter aux conditions des territoires, voire à en susciter l’évolution et la transformation. Dans le grand Ouest français, à Nantes et à Angers, les Conseils de développement, pourtant très différents dans leur organisation, ont accompagné les changements de l’organisation territoriale, en constituant souvent les pointes avancées du débat public sur la question.

Plus largement, si l’on prend l’exemple des Scots (Schéma de cohérence territoriale) et des pôles métropolitains, les Conseils sont très souvent les seuls lieux du débat et de l’échange sur ces nouveaux outils opérationnels d’aménagement et d’urbanisme.

Les Conseils de développement ont pris leur place, avec des degrés de reconnaissance variable, dans une gouvernance territoriale interrogée en permanence. A leur manière, ces Conseils ont suppléé au déficit démocratique des intercommunalités, a fortiori quand leur taille s’élargit. Ils ont ainsi constitué au fil du temps non seulement des espaces de participation citoyenne à la décision publique mais aussi des outils de prospective territoriale fondée sur l’expertise d’usage.

Cette réalité des Conseils de développement mérite aussi d’être questionnée, au regard notamment de leur capacité à organiser une participation qui prenne en compte l’ensemble des populations, y compris les plus éloignées de la sphère de la vie publique. Il y a évidemment encore beaucoup de progrès à faire en matière de parité (âge et genre), de diversité…

Cette lente montée en puissance des Conseils de développement, un peu partout en France, s’est traduite par la création d’une Coordination Nationale1 dont la mission est aujourd’hui d’œuvrer pour une généralisation de l’outil dans les territoires en proposant une ingénierie démocratique adaptée. Les Conseils sont ainsi passés du stade de l’expérimentation locale à celui de la structuration dans un mouvement coordonné destiné à influencer les grandes évolutions légales. La Coordination nationale des Conseils de développement a ainsi joué un rôle important dans l’élaboration des lois MAPTAM et NOTRe, en agissant comme un “lobby” efficace de la démocratie participative territoriale.

Des Conseils au cœur d’une grande “nébuleuse” participative

La pratique quotidienne des Conseils s’opère aujourd’hui dans un contexte participatif en évolution permanente. La formule “démocratie participative” quasi inexistante du débat politique au moment de l’élaboration de la Loi Voynet en 1998/1999, puis popularisée à l’occasion de la campagne présidentielle de 2007, est aujourd’hui presque démodée, notamment dans les grands pôles urbains qui lui préfèrent désormais les expressions de “dialogue citoyen” ou de “co-construction des politiques publiques”.

En une vingtaine d’années on a vu se multiplier les dispositifs participatifs dans les communes et les intercommunalités : conseils de quartier, de jeunes, d’anciens, panels ou ateliers citoyens, forum et débatsde toute nature, recours aux outils numériques… La participation s’est à la fois banalisée et professionnalisée avec l’apparition d’élus dédiés à cette question, accompagnés par des bureaux d’études qui ont trouvé là un nouveau débouché pour leurs activités.

Dans le même temps, la demande des habitants, en matière d’association à la décision, a monté au point de se transformer parfois en… exigence. Et la multiplication des outils censés canaliser et valoriser cette expression “citoyenne” n’a pas toujours permis d’endiguer la défiance vis à vis des institutions, laquelle a progressé parallèlement à l’offre de participation.

S’est ainsi créé peu à peu un nouveau-mille-feuilles, celui de la participation2…

Dans ce grand “marché” de la participation, le positionnement des Conseils de développement doit forcément évoluer pour tenir compte à la fois de la demande des habitants mais aussi d’une sorte de désarroi des élus pour faire face à des attentes qui vont bien au-delà de la participation, et parfois même jusqu’à la contestation de la représentation et de la délégation de pouvoir.

Dans cette grande “nébuleuse” de la participation, une classification peut néanmoins être opérée. Deux grandes familles peuvent être distinguées :

  • une famille “descendante”, regroupant des dispositifs généralement encadrés par les services des collectivités et reposant sur la logique de la “question posée” sur une thématique
  • une famille “autonome” dans laquelle des instances, comme le Conseil de développement, organisent leur réflexion et élaborent leurs propositions dans un cadre peu contraint et surtout en toute indépendance.

Des Conseils comme atouts de la fabrication d’une nouvelle qualité citoyenne

La coproduction de la décision publique est désormais l’enjeu contemporain. Et la multiplication des dispositifs participatifs n’est parfois qu’un symptôme, celui de la difficulté à penser des mutations, notamment celle de la citoyenneté

La plupart des outils participatifs ont pour objet d’enregistrer des expressions, des attentes, des propositions… Mais plutôt que de la co-production ils peuvent produire parfois de la contestation, du rejet et du conflit. Ils produisent aussi de l’approbation, de l’enrichissement, du débat mais encore trop souvent dans des cadres plus ou moins dessinés à l’avance. Dès lors il peut y avoir une sorte de conformisme citoyen, finalement peu productif et qui s’exprime parfois par des expressions-valise comme celle de la “mobilité durable”, des “espaces partagés”, des comportements “locavores” et des “transitions” de toute nature…

Cet usage de la participation n’empêche pas la défiance des habitants de progresser et la “qualité citoyenne” ne se construit pas seulement sur la base de l’enregistrement des revendications. Au-delà de la seule écoute, il y a un besoin de formation, d’information, de débat pour assurer au citoyen la base suffisante pour s’exprimer et co-construire la décision. La démocratie ne se contente pas du micro-trottoir, ni de nouvelles formes de “groupes de parole”. Il y a un besoin de débats, d’échanges, de délibération mais aussi de travail collectif pour dépasser la seule expression individuelle ou catégorielle. Plutôt que d’ajouter des structures à d’autres structures, il faut des outils créatifs qui permettent au citoyen de penser son intervention dans la sphère de la décision publique.

Dans ce contexte, les Conseils de développement sont aujourd’hui une chance pour des territoires qui s’élargissent et dont les habitants ont besoin d’inventer des appartenances. Ils tentent d’être à la hauteur de cet enjeu en réinventant leurs pratiques sur un double objectif :

1- Assurer le recul et l’autonomie de la réflexion face au “tout citoyen”

Les Conseils de développement sont des assemblées du temps long et se situent à distance des modes, fussent-elles “citoyennes”. Le beau mot de citoyen est devenu un mot-valise avec une forme de religiosité qui peut masquer le réel. Aujourd’hui un mouvement, dès lors qu’il s’attribue le qualificatif de citoyen, bénéficie d’un préjugé favorable alors qu’il peut abriter une défense d’intérêts très spécifiques ou servir de paravent à une action militante très ciblée.

Dans ce contexte et à l’échelle des grandes intercommunalités, les Conseils participent au contraire à la refondation d’une citoyenneté s’appuyant d’abord sur le souci de la construction d’un “commun” territorial. Pour cela ils affirment leur rôle en facilitant le décloisonnement des réflexions et des politiques, en étant attentifs au croisement des expressions d’acteurs d’horizons très divers sur chaque sujet qu’ils traitent. Ils portent un regard prospectif sur les grands enjeux des territoires en amenant les habitants à sortir de leurs préoccupations immédiates et à se projeter pour préparer l’avenir, non pas pour le subir.

Ils contribuent à l’animation d’un large débat public sur le territoire parce que les centaines d’organisationsqu’ils mobilisent représentent plusieurs milliers de salariés, consommateurs, chefs d’entreprises, habitants, étudiants. Ils participent à la fabrication d’une qualité citoyenne autrement que par la seule écoute brute des habitants.

Ils offrent une perspective participative à rebours de la logique de citoyens-clients qui voudraient s’inscrire dans un rapport de prestation contractuelle avec leurs élus et non plus en référence à des conceptions de la vie en société.

2- Proposer des modes de fonctionnement pour produire de la pensée territoriale

Dans les grandes intercommunalités, les Conseils de développement ne sont pas des courroies de transmission des institutions, mais ne s’organisent pas non plus comme des contre-pouvoirs. Ils favorisent l’implication la plus large possible de tous ceux qui veulent construire du “nous” plutôt que du “je”, en mettant à distance à la fois les noyaux d’experts et d’élites de la ville centre et les militants de causes spécifiques.

Leur seule exigence est celle d’un retour des décideurs sur les propositions qu’ils formulent. C’est la condition pour entretenir un climat propice à la participation. En règle générale ce dialogue permanent entre le Conseil et la collectivité de référence est de plus en plus répandu.

Pour consolider l’appartenance à des territoires qui s’élargissent et qui effacent les repères traditionnels, les Conseils de développement ont des atouts :

  • Ils veillent à la “concordance des temps” : celui de la réflexion nécessaire pour faire émerger des propositions utiles, partagées, issues de regards croisés, face au temps de la décision publique ; celui de citoyens bénévoles représentants des instances au sein desquelles ils doivent débattre aussi des sujets qu’ils traitent au Conseil de développement face au temps des élus ; celui de citoyens volontaires seulement impliqués à titre personnel face au temps de la réflexion collective.
  • Ils innovent en variant les formes d’implication possibles et les méthodes de travail. Les Conseils ont la liberté d’adapter leur fonctionnement aux ressources humaines et techniques dont ils disposent. Selon les territoires, cela se traduit pas les traditionnels groupes de travail mais aussi par des forums ouverts, des recherches-action, des ateliers « centralisés » et « décentralisés » (appliquant le principe aller vers plutôt que faire venir), le recours à l’événementiel, les plates-formes collaboratives, les “tests” du territoire et…l’appui sur toutes les nouvelles formes d’interactions permises par le numérique (réseaux sociaux, consultations…)
  • Ils permettent le décalage du regard en ouvrant des pistes de réflexion en marge des questions territoriales classiques. Cela concerne au premier chef l’évolution des modes de vie et des comportements sociaux. Les politiques publiques à l’échelle de grands territoires intercommunaux ont besoin de ce renouvellement du regard, fondé sur l’observation d’une vie quotidienne qui a toujours un temps d’avance sur la réponse publique.
  • Ils sont les lieux de la confiance et du respect mutuel en veillant à l’expression de tous les points de vue. Les Conseils de développement ne sont pas destinés à produire des avis nécessairement consensuels. Ils peuvent mettre en lumière plusieurs approches, alimenter le débat public à partir d’une large variété d’opinions. Certains Conseils, au-delà des avis de synthèse, offrent à leurs membres la capacité d’éditer de publier des points de vue spécifiques. Il serait en effet illusoire de vouloir chercher des consensus sur tous les sujets sachant que les participants y représentent des points de vue parfois antagonistes. Les Conseils offrent en revanche un mode d’expression et une qualité de débat qui nourrit la démocratie territoriale et offre aux décideurs un appui intellectuel citoyen.
  • Ils développent une réelle capacité prospective. Beaucoup plus impliqués dans les territoires que les nombreux bureaux d’études auxquels recourent les collectivités, ils en comprennent les mécanismes particuliers d’évolution. Ils offrent ainsi, gratuitement et sans contrepartie, un point de vue prospectif fondé sur une expertise citoyenne d’usage.

    Leur principal atout réside enfin dans leur autonomie. Ils établissent eux-mêmes leur programme de travail contrairement aux systèmes participatifs descendants. Cette organisation autonome permet de produire du débat et de dépasser la seule addition ou synthèse d’opinions. Ce mode de fonctionnement permet surtout de produire de la pensée, denrée indispensable à la prospective. Cela permet aussi de répondre àdes questions qui… ne sont pas posées.

 

Sandrine Castel-Biderre, Coordonnatrice du Conseil de développement de la région d’AngersGabriel Vitré, Secrétaire général, Conseil de développement de Nantes métropole

Article rédigé par Sandrine Castel-Biderre et Gabriel Vitré, suite à leur intervention autour de « la place des Conseils de développement » dans le cadre du Colloque : « Quelle gouvernance pour les Intercommunalités XXL » organisé à Angers les 15 et 16 mars 2017

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